FEVEREIRO DE 2025
ST Nº 16/2025
EST nº 04/2025
Projeções fiscais e orçamentárias:
o desafio das despesas
discricionárias
Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira
Núcleo de Economia e Assuntos Fiscais1
1. Consultores: Dayson Pereira B. de Almeida e Paulo R. S. Bijos.
ESTUDO
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de Orçamento e Fiscalização Financeira, tampouco da Câmara dos
Deputados, sendo de exclusiva responsabilidade de seus autores.
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Deputados ou de suas comissões.
3
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO 4
2. ATUALIZAÇÃO DE DESPESAS NO PLOA 2025: PRESSÕES E ALÍVIOS 5
3. PROJEÇÕES DE ESPAÇO EFETIVO PARA DISCRICIONÁRIAS 10
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS 14
APÊNDICE 1 - ECONOMIAS POTENCIAIS DO PACOTE BRASIL MAIS FORTE 17
APÊNDICE 2 - GESTÃO DE INTERSEÇÕES DISCRICIONÁRIAS 20
APÊNDICE 3 - PARÂMETROS 22
1. INTRODUÇÃO
Nos termos do art. 14 do Ato da Mesa nº 50, de 2023, compete
à Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira (Conof) prestar
consultoria e assessoramento técnico-especializado às comissões
permanentes e temporárias da Câmara dos Deputados e do Congresso
Nacional mediante a elaboração, entre outros, de estudos, pesquisas, notas
técnicas, sobre matéria orçamentária e financeira, compreendendo a
tramitação dos projetos de lei do plano plurianual, de diretrizes orçamentárias,
do orçamento anual e dos créditos adicionais.
Nesse contexto, o presente Estudo atende à solicitação de
trabalho nº 16/2025, do titular da Conof, e apresenta projeções atualizadas
desta unidade técnica para o cenário fiscal-orçamentário da União referente ao
decênio 2025-2034. Os resultados obtidos são analisados à luz da regra fiscal
de limitação da despesa primária federal, disciplinada pelo Regime Fiscal
Sustentável instituído pela Lei Complementar nº 200, de 2024.
O estudo enfatiza que a sustentabilidade da referida regra está
associada a um indicador-chave do ponto de vista orçamentário. Trata-se do
espaço efetivamente disponível para despesas discricionárias do Poder
Executivo. Por esse prisma, antevê-se cenário crítico de achatamento do
espaço discricionário no orçamento federal, cuja reversão dependerá de
medidas estruturais capazes de moderar o ritmo de crescimento do gasto
público nos próximos anos, sobretudo no campo das despesas obrigatórias.
Para desenvolver essas análises, o estudo é organizado da
seguinte forma. Em sequência a esta introdução, a seção 2 dedica-se ao
reexame do PLOA
1
2025 mediante atualização de projeções constantes da
Nota Técnica nº 47/2024, elaborada pelos autores em setembro de 2024. Para
isso, são estimados os impactos sobre despesas do PLOA 2025 em
decorrência, por exemplo: (i) dos novos valores referentes a salário mínimo e
inflação; e (ii) da aprovação do pacote fiscal denominado Brasil Mais Forte. Ato
contínuo, essa base atualizada de projeção é estendida, na seção 3, para o
1
Projeto de lei orçamentária anual (PLOA).
5
horizonte de 10 anos compreendido entre 2025 e 2034, a fim de dimensionar o
espaço estimado para as despesas discricionárias do Poder Executivo nesse
período. Em desfecho, o estudo apresenta suas considerações finais, com
ênfase na necessidade de adoção de medidas mais robustas de revisão
estrutural do gasto público.
2. ATUALIZAÇÃO DE DESPESAS NO PLOA 2025: PRESSÕES E
ALÍVIOS
Apresentam-se, inicialmente, as projeções atualizadas da
Conof para despesas primárias relativas a 2025, desta vez com a
demonstração das fontes de “pressões” e “alívios” sobre essas despesas, em
diálogo com o limite disciplinado pelo Regime Fiscal Sustentável (RFS),
instituído pela Lei Complementar nº 200, de 2023 (LC nº 200/2023).
Após a publicação da Nota Técnica nº 47, de setembro de
2024
2
(NT nº 47/2024), afinal, fatores supervenientes justificam a atualização
das projeções nela contidas. Um deles, caracterizado como fonte de “pressão”,
foi a alteração dos valores relativos a salário mínimo e inflação, a esta altura já
definidos para fins de dimensionamento de despesas indexadas a tais
parâmetros. De outro lado, como fonte de “alívio”, destaca-se a aprovação do
pacote fiscal denominado Brasil Mais Forte, em dezembro de 2024, que
viabiliza a redução de algumas rubricas orçamentárias relativamente aos
valores inicialmente previstos no PLOA 2025.
Adicionalmente, leva-se em consideração: (i) como fonte de
alívio, o aumento potencial do limite de despesa primária do Poder Executivo
para 2025 em decorrência do “diferencial de IPCA
3
” (art. 4º, § 1º, da LC nº
200/2023); e (ii) como fonte de pressão, a necessidade de alguns ajustes no
PLOA 2025, à semelhança do que havia sido antecipado na supracitada NT nº
47/ 2024.
2
Disponível em: https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/estudos/2024/nt_47-2024-
analise_ploa_pontos-de-atencao_vf.
3
Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA).
6
A Tabela 1 apresenta o resultado consolidado das fontes de
pressões e alívios sobre despesas primárias sujeitas aos limites do RFS.
Tabela 1 - Pressões e alívios sobre despesas primárias no PLOA 2025
Fonte: Conof. Elaborado pelos autores.
A primeira pressão por aumento de despesas obrigatórias, no
valor de R$ 32,8 bilhões (elencada no item 1.1), reflete a alteração, para maior,
dos valores de salário mínimo e inflação relativamente aos valores que
constaram no PLOA 2025. Tais alterações incorporam-se às projeções
atualizadas da Conof para despesas que são indexadas, total ou parcialmente,
ao valor do salário mínimo, quais sejam: benefícios do RGPS
4
, BPC
5
, seguro-
desemprego e abono salarial.
Vale esclarecer que o aumento ora estimado já leva em
consideração os efeitos do pacote fiscal Brasil Mais Forte, nos termos do art. 4º
da Lei nº 15.077, de 2024, que readequou a política de valorização do salário
mínimo (SM). Ao fim e ao cabo, observa-se que o SM aumentou de R$ 1.509
(previsão inicial do PLOA 2025) para R$ 1.518 (valor fixado pelo Decreto nº
12.342, de 2024). Devem ser reprojetadas para maior, consequentemente, as
quatro despesas retrocitadas, que são indexadas a esse parâmetro do
mercado de trabalho.
Também deve ser ajustada, para maior, a parcela da despesa
do RGPS que excede o valor de 1 SM, em decorrência da elevação de valor do
Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC)
6
, que se saltou de 3,65%
4
Regime Geral de Previdência Social (RGPS).
5
Benefício de Prestação Continuada (BPC).
6
Valor acumulado em 12 meses até novembro do ano anterior.
7
(previsão inicial do PLOA 2025) para 4,84% (valor efetivamente apurado até
novembro de 2024).
O segundo fator de pressão (item 1.2) diz respeito à
necessidade de duas suplementações orçamentárias, no montante agregado
de R$ 12,8 bilhões. Uma delas, antecipada pela NT nº 47/ 2024, refere-se ao
reforço requerido de R$ 2,8 bilhões em favor do Auxílio-Gás. Isso porque a
ação orçamentária “21DV - Auxílio-Gás dos Brasileiros” conta com dotação
proposta de apenas R$ 600 milhões no PLOA 2025, ante R$ 3,4 bilhões de
dotação aprovada na lei orçamentária de 2024 (valor este integralmente
empenhado, liquidado e pago, diga-se de passagem). A suplementação
indicada faz-se necessária para adequar a política pública em foco aos
princípios e normas do direito orçamentário e financeiro, pressupondo-se sua
continuidade e abrangência, em termos de público-alvo, em nível semelhante
ao observado em 2024.
A outra suplementação implícita no item 1.2 é estimada em R$
10 bilhões e visa albergar dotações orçamentárias em prol do programa Pé-de-
Meia, que consiste em incentivo financeiro educacional voltado a estudantes
matriculados no ensino médio público, beneficiários do Cadastro Único para
Programas Sociais (CadÚnico). Vale registrar que, em 22/1/2025, o Tribunal de
Contas da União (TCU) referendou medida cautelar em representação (TC
024.312/2024-0) acerca de possíveis irregularidades na execução do
mencionado programa. No que importa relatar, o TCU determinou ao Ministério
da Educação que não utilize, para a execução do programa, recursos oriundos
do Fundo Garantidor de Operações (FGO) e do Fundo de Garantia de
Operações de Crédito Educativo (FGeduc) sem que previamente tais recursos
sejam recolhidos à Conta Única do Tesouro Nacional e incluídos na lei
orçamentária do exercício.
Nesse cenário, se mantida tal determinação, o Poder Executivo
não poderá lançar mão dos recursos disponibilizados ao Fipem pelo FGO (R$
4,0 bilhões) e pelo FGEduc (R$ 6,0 bilhões, já repassados) para pagamento
aos beneficiários da política, à margem da prévia e necessária autorização
orçamentária. Assim, de modo a ajustar a execução do programa aos
normativos de referência, será necessário - salvo decisão superveniente em
8
sentido contrário - promover a inclusão, no orçamento de 2025, do valor
necessário para suportar a despesa prevista para o exercício, estimada em
cerca de R$ 11,0 bilhões
7
. Considerando que o PLOA 2025 conta com apenas
R$ 1,0 bilhão alocado à política em comento (ação 00W2 – Integralização de
cotas pela União em Fundo Privado com o Objetivo de Custear e Gerir
Poupança de Incentivo à Permanência e Conclusão Escolar para Estudantes
do Ensino Médio), há, aqui, fonte adicional de pressão por espaço fiscal da
ordem de R$ 10,0 bilhões.
Como parêntese, convém esclarecer qual foi o tratamento
conferido por este estudo ao aporte de R$ 8 bilhões em favor do Fundo de
Compensação de Benefícios Fiscais ou Financeiro-Fiscais, previsto para 2025
pelo art. 12, § 1º, inciso I, da Emenda Constitucional nº 135, de 2024 (EC nº
135/2024), que alterou o Sistema Tributário Nacional. Referido valor não
integrou as pressões em análise devido ao fato de que o foco deste estudo é
restrito ao limite de despesa primária. Nos termos do art. 15 da mesma EC nº
135/2024, os recursos de que trata o art. 12 não se sujeitam aos limites de
despesa do RFS, ainda que devam ser computados para fins de apuração do
resultado primário.
Fechado esse parêntese, passa-se agora à análise das fontes
de alívio, a começar pelo fato de que o limite de despesa primária do Poder
Executivo poderá ser ampliado de R$ 2.161,9 bilhões (valor de 2024) para R$
2.174,3 bilhões em 2025, o que corresponde a aumento de R$ 12,4 bilhões
(item 2.1).
Isso é possível porque a inflação medida pelo IPCA encerrou o
ano de 2024 em 4,83%, valor superior em 0,6 pontos percentuais (p.p.) aos
4,23% apurados nos doze meses acumulados até junho de 2024 (tal como
previsto no PLOA 2025 para fins de atualização de limite). O art. 4º, § 1º, da LC
nº 200/2023 prevê que essa diferença possa resultar no aumento do limite
aplicável ao Poder Executivo, observada a meta de resultado primário definida
para o exercício.
7
Cálculos preliminares desta Conof, sob a premissa de manutenção dos parâmetros e do público-alvo da
política.
9
A segunda fonte de alívio, no valor de R$ 10,4 bilhões (item
2.2), diz respeito a programações que podem ter suas dotações reduzidas no
PLOA 2025 em virtude da aprovação do pacote Brasil Mais Forte. São elas: (i)
Escola em Tempo Integral (R$ 4,8 bilhões); (ii) despesas afetadas pela
desvinculação de receitas da União (DRU), com destaque às despesas
primárias (não reembolsáveis) do Fundo Nacional de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico - FNDCT (R$ 3,6 bilhões); e (iii) Política Nacional Aldir
Blanc de Fomento à Cultura (R$ 2 bilhões). As duas primeiras economias
decorrem da EC nº 135/2024, enquanto a última resulta
8
da Medida Provisória
nº 1.274, de 2024.
Em síntese, conclui-se que as economias promovidas pelo
Pacote Brasil Mais Forte, somadas ao aumento potencial de limite do Poder
Executivo, contribuem para mitigar as pressões mapeadas na Tabela 1, mas
não suficientes para neutralizá-las, visto que remanesceria, ainda, um saldo de
R$ 22,8 bilhões de pressão líquida a ser equacionada.
Cabe esclarecer, nesse contexto, que foram consideradas
neste estudo, por conservadorismo, apenas as medidas do pacote Brasil Mais
Forte reputadas como mais prováveis, após depurações promovidas no âmbito
da Conof, tal como demonstrado no Apêndice 1 deste estudo. A depender da
premissa utilizada, a mencionada pressão líquida poderia ser amenizada por
economias potenciais adicionais, amparadas por projeções mais otimistas.
Ressalte-se, porém, que o atual cenário fiscal-orçamentário é
preocupante do ponto de vista de espaço disponível para a acomodação de
despesas discricionárias. Em tal contexto, redobra-se a importância de
projeções conservadores, ao lado da advertência de que, em se tratando de
limite de despesas primárias, todo o esforço de ajuste deve recair sobre as
próprias despesas. Aumentos de receita, afinal, não têm o condão de criar
espaço fiscal no curto prazo
9
, tendo em vista o que limite de despesa é fixo.
8
Em que pese com base em redação não muito clara gravada no art. 6º, § 5º, da Lei nº 14.399/2022 (incluído
pela MPV nº 1.274/2024).
9
Ao longo do tempo, aumentos reais de limites anuais também são restritos 2,5% a.a.
10
Além disso, quando se dilata o horizonte temporal de análise,
conclui-se que o desafio de preservação de espaço discricionário no orçamento
torna-se cada vez mais crítico, tal como demonstrado na seção seguinte.
3. PROJEÇÕES DE ESPAÇO EFETIVO PARA DISCRICIONÁRIAS
De início, destaca-se que as projeções realizadas neste estudo
aplicam-se apenas ao Poder Executivo, cabendo rememorar que o RFS impõe
limites individualizados para despesas primárias de todos os Poderes e órgãos
autônomos.
O Executivo sobressai nesse contexto por duas razões. Em
primeiro lugar, por representar a parcela materialmente mais relevante do
orçamento federal. Em segundo, por ser o poder especialmente suscetível ao
efeito do achatamento das despesas discricionárias. É no âmbito do Executivo,
afinal, que estão programadas as despesas obrigatórias de maior vulto com
crescimento acelerado projetado para os próximos anos, como é o caso das
despesas previdenciárias do RGPS.
Dito isso, explica-se adiante a dinâmica geral do cálculo
realizado neste estudo. Como primeiro passo, o espaço orçamentário
efetivamente disponível para despesas discricionárias resulta, inicialmente, da
diferença entre o limite de despesas primárias
10
e as despesas obrigatórias
sujeitas a limite
11
. Em ambos os casos, como visto, no âmbito do Poder
Executivo.
Essa é, todavia, apenas a camada inicial de análise, que
dimensiona a margem discricionária “bruta” do orçamento, havendo vários
refinamentos subsequentes a serem considerados.
A fim estimar o espaço discricionário que o Poder Executivo
efetivamente desfrutará para elaborar os orçamentos anuais, também é
necessário deduzir as reservas para emendas impositivas (individuais e de
10
O Apêndice 3 apresenta os principais parâmetros adotados neste estudo.
11
A rigor, o RFS contempla, entre as exceções ao “teto”, despesas discricionárias do Poder Executivo, como
aquelas realizadas por Universidades e custeadas com receitas próprias, o que permite um dispêndio
discricionário pouco acima da restrição assim calculada. Por simplicidade, contudo, foram desconsideradas
tais despesas, dada a pequena magnitude em relação ao montante total de discricionárias (no PLOA 2025, R$
2,2 bilhões, ou 1,3% da despesa discricionária do Poder Executivo).
11
bancada estadual) a serem alocadas no PLOA de cada exercício
12
. Tais
reservas, afinal, estão sujeitas ao limite de despesas primárias do Executivo e,
portanto, reduzem o espaço de que esse Poder disporia para inserir outras
programações no PLOA.
Simultaneamente, devem ser deduzidos os aportes
necessários para o cumprimento dos “pisos” (mínimos constitucionais) da
saúde e da educação - citados pisos equivalem a 15% da receita corrente
líquida (RCL) e 18% da receita líquida de impostos (RLI), respectivamente. Isso
ocorre porque as despesas obrigatórias alocadas a essas áreas em regra não
são suficientes para alcançar os citados pisos, razão pela qual são requeridos
aportes adicionais em despesas discricionárias nessas mesmas áreas.
Deduzidas as reservas para emendas e os aportes
discricionários para cumprimento dos pisos da saúde e da educação, encontra-
se o volume de despesas discricionárias “livres” que podem ser alocadas nas
mais diversas áreas de despesa, como infraestrutura, agricultura, meio
ambiente, defesa etc. Nesse nível de leitura, a situação discricionária do
orçamento federal já pode ser avaliada como crítica, especialmente a partir de
2027
13
, com tendência de agravamento acelerado ao longo do horizonte
projetado (2025-2034).
Há, ainda, outro refinamento adicional a ser aplicado: o RFS
impõe a necessidade de observância de um piso para investimentos durante a
elaboração dos orçamentos anuais, que deve ser preservado ao longo de todo
o exercício financeiro na forma de dotações autorizadas. Esse piso
corresponde a 0,6% do PIB estimado em cada PLOA (art. 10 da LC nº
200/2023).
Após essa última dedução (do piso de investimentos)
14
, é
possível identificar o espaço discricionário livre para despesas correntes,
12
Neste Estudo, estimou-se o crescimento do montante de emendas impositivas de acordo com a regra
estabelecida pela Lei Complementar nº 210/2024 (art. 11, § 4º, inc. I). Há, contudo, certo grau de incerteza
com relação ao critério de correção que deverá, ao final, prevalecer, considerando as decisões do Supremo
Tribunal Federal acerca da matéria (ADPF 854/DF).
13
Momento em que as despesas com precatórios, em tese (se nada mudar), voltam a sujeitar-se ao limite de
despesa primária.
14
Considera-se, por conservadorismo e simplificação, que todo o valor do piso consumiria espaço do limite
do Executivo, até porque a parcela de investimentos dos demais Poderes é muito pouco representativa.
12
doravante chamadas, gerencialmente, de despesas de custeio. Esse cálculo é
importante porque, com ele, pode-se avaliar o risco de “desligamento”
(shutdown), ou paralisação da máquina pública, que pode ser mensurado de
diferentes formas. Uma delas, representativa de situação-limite, ocorre quando
sequer sobram recursos para despesas com custeio administrativo (por vezes
chamado de “despesas de funcionamento”), que são um subconjunto das
despesas de custeio em sentido amplo.
Por essa última ótica, observa-se que a situação presente,
numa primeira leitura, já seria crítica. Referida situação-limite somente não se
materializou, até então, tanto em função das economias potenciais contidas no
PLOA 2025, estimadas em R$ 25,9 bilhões
15
pelo Poder Executivo, quanto em
decorrência de sobreposições existentes entre as diversas deduções
abordadas nos parágrafos anteriores, que são simultâneas, mas não
necessariamente cumulativas. Cite-se como exemplo o caso das reservas para
emendas impositivas, que podem ser parcialmente computadas para fins de
atendimento do piso da saúde e do piso de investimento, tal como ocorrido no
PLOA 2025. Esse aspecto voltará a ser analisado no Apêndice 2 deste estudo.
Feita essa ressalva, apresenta-se adiante, na Tabela 2, o
resumo das projeções atualizadas da Conof para o decênio 2025-2034, com
ênfase no dimensionamento do espaço disponível para despesas
discricionárias no âmbito do Poder Executivo.
Tabela 2 - Espaço para despesas discricionárias do Executivo (2025-2034)
Fonte: Conof. Elaborado pelos autores.
O Gráfico 1, adiante, apresenta a variação nominal, em relação
ao ano anterior, dos agregados constantes da Tabela 2, ilustrando que, a partir
15
Disponível em: https://www.gov.br/planejamento/pt-br/assuntos/noticias/2024/agosto/governo-
anuncia-economia-de-r-25-9-bilhoes-em-2025-com-processo-de-revisao-de-gastos.
R$ bilhões
Despesas Primárias do Poder Executivo 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034
1. Limite anual* 2.174,0 2.318,8 2.483,7 2.637,7 2.786,9 2.926,2 3.090,0 3.263,0 3.445,0 3.637,0
2. Despesas obrigatórias (RP 1) 1.972,9 2.105,4 2.293,5 2.446,1 2.611,0 2.785,6 2.962,6 3.169,8 3.374,4 3.601,2
3. Margem discricionária bruta (1-2) 201,1 213,4 190,2 191,6 175,9 140,6 127,4 93,3 70,5 35,9
4. Reserva para emendas impositivas 39,0 41,9 44,7 47,3 49,9 52,4 55,3 58,4 61,6 65,0
Individuais (RP 6) 24,7 26,5 28,3 30,0 31,6 33,2 35,0 37,0 39,0 41,2
Bancada (RP 7) 14,3 15,4 16,4 17,4 18,3 19,2 20,3 21,4 22,6 23,9
5. Aportes para Pisos da Saúde e Educação 92,5 100,9 116,0 132,0 149,5 168,2 188,7 210,4 234,3 259,9
(-) Aporte para Piso da Saúde 63,1 67,8 77,6 88,0 99,4 111,5 125,0 139,1 154,8 171,6
(-) Aporte para Piso da Educação 29,4 33,1 38,4 44,0 50,1 56,7 63,7 71,3 79,5 88,3
6. Discricionárias livres (3-4-5) 69,7 70,6 29,6 12,3 -23,5 -80,0 -116,6 -175,5 -225,4 -289,0
7. Piso de Investimento (0,6% do PIB) 76,5 81,9 87,3 93,0 99,0 105,5 112,3 119,6 127,4 135,7
8. Discricionárias livres para custeio (6-7) -6,8 -11,2 -57,7 -80,7 -122,5 -185,4 -228,9 -295,1 -352,8 -424,7
* O limite para 2025 já considera a potencial expansão de R$ 12,4 bilhões autorizada pelo art. 4, § 1º, da LC 200/2023, que não se incorpora aos exercícios seguintes.
13
de 2027, o crescimento nominal projetado para o limite de despesas seria
insuficiente para acomodar as pressões advindas do aumento de despesas
obrigatórias e dos demais grupos mencionados.
Gráfico 1 – Variação nominal de limite e de despesas selecionadas
Elaboração: Conof.
Ao encontro da ressalva anteriormente apontada, reitera-se
que os espaços estimados para despesas discricionárias, constantes da Tabela
2, são apurados a partir de valores brutos das deduções consideradas. Desse
modo, o espaço discricionário efetivo pode ser ampliado mediante “gestão de
interseções” entre componentes de despesas discricionárias, aspecto esse
explorado em maiores detalhes no Apêndice 2.
De todo modo, a criticidade do quadro geral indicado na Tabela
2 revela que tal tipo de expediente (gestão de interseções) não se sustenta em
horizontes temporais mais dilatados, especialmente a partir de 2027.
De fato, o que as projeções de médio e longo prazos indicam é
que medidas gerenciais ou ajustes fiscais pontuais (tais como os abordados na
seção 3, relativo ao PLOA 2025) são certamente insuficientes. À luz da Tabela
2, com efeito, ajustes estruturais mais vigorosos se impõem como necessários
para viabilizar a orçamentação pública discricionária e, consequentemente, a
própria sustentabilidade da regra fiscal de despesa em vigor.
14
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Considerando que, do ponto de vista da gestão de despesas
públicas discricionárias, o cenário fiscal-orçamentário de inércia revela-se
operacionalmente inviável sob perspectiva de médio e longo prazo, merecem
ser avaliadas, desde já, medidas orientadas à revisão estrutural do gasto
público, com ênfase no controle da trajetória de despesas obrigatórias.
Um horizonte temporal adequado para a apresentação de
medidas estruturais dessa natureza seria até 15 de abril de 2025, que é a data
limite para o encaminhamento do projeto de lei de diretrizes orçamentárias da
União para 2026 (PLDO 2026) ao Congresso Nacional.
Isso se justifica porque o PLDO é o instrumento eleito pelo
arcabouço constitucional e legal do País para o trato da questão fiscal-
orçamentária no médio e longo prazos (art. 165, § 2º, da Lei Magna, e art. 4º da
Lei Responsabilidade Fiscal). Nesses moldes, saliente-se que o PLDO 2026 da
União deverá apresentar em seu Anexo de Metas Fiscais, entre outras
informações: (i) metas fiscais para o quadriênio 2026-2029, com o objetivo de
garantir sustentabilidade à trajetória da dívida pública; e (ii) relação entre metas
de resultado primário e trajetória esperada da dívida pública para o decênio
2026-2035, com a evidenciação do nível de resultados fiscais consistentes com
a estabilização da dívida bruta.
É no PLDO 2026, em suma, que serão traçadas duas novas
“curvas” estratégicas. Uma de médio prazo (quatro anos), para metas fiscais;
outra de longo prazo (10 anos), para dívida bruta. Trata-se, enfim, de
momento-chave no que tange: (i) à demonstração da estratégia concebida para
viabilizar a sustentabilidade fiscal e orçamentária da União; e (ii) à renovação
de expectativas de agentes econômicos acerca da saúde fiscal do País.
Em termos propositivos, como realçado inicialmente nessas
considerações finais, a questão central a ser endereçada diz respeito ao
controle da evolução do gasto público, especialmente no que se refere a
despesas obrigatórias. A esse respeito, cite-se como subsídio técnico o estudo
15
intitulado “O caminho do equilíbrio: é preciso ‘cortar gastos’?”
16
, cuja ênfase
recai sobre propostas de desindexação e desvinculação de despesas com
vistas à moderação do ritmo de crescimento do gasto público federal.
Adicionalmente, e de forma ainda mais concreta, destaca-se a
Proposta de Emenda à Constituição (PEC) apresentada em novembro de 2024
pelos Deputados Júlio Lopes, Kim Kataguiri e Pedro Paulo, que sistematiza um
conjunto relevante de medidas de alto impacto fiscal positivo para as contas
públicas do País. Em fase de coleta de assinaturas, a referida PEC (apelidada
de “PEC Alternativa”) propõe a desindexação de despesas frente ao valor do
salário mínimo e a desvinculação de despesas relativamente ao
comportamento das receitas, ao mesmo tempo em que prevê a limitação de
“supersalários” e a redução de renúncias de receitas tributárias, entre outras
medidas.
Merece especial registro, também, o fato de que a citada PEC
propõe a instituição do Programa de Equilíbrio Fiscal Estrutural (PEFE), que
reorganiza a dinâmica de gestão fiscal e orçamentária no âmbito da União. De
forma resumida, o PEFE estabelece que: (i) para o período de 2026 a 2031,
parte relevante das despesas obrigatórias federais seria atualizada apenas
pela inflação; e (ii) depois disso, os critérios de atualização dessas despesas
poderiam ser redefinidos em ciclos de quatro anos (o chamado “fator
democrático”), no primeiro ano de cada mandato presidencial.
Desse modo, ao mesmo tempo em que propiciaria economias
potenciais relevantes, da ordem de R$ 1,1 trilhão no primeiro ciclo do PEFE
(2026-2031), a PEC em comento também inauguraria nova sistemática de
orçamentação de médio prazo no País, em consonância com boas práticas
internacionalmente reconhecidas. Trata-se de proposta consentânea com a
realidade nacional, que demanda correções de rotas na gestão das finanças
públicas, em especial no que tange à tendência de estrangulamento de
despesas discricionárias.
Por fim, frisa-se que as fontes de pressão mapeadas neste
estudo não são exaustivas. Em horizonte temporal ainda mais dilatado,
16
Disponível em: https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/estudos/2024/o-caminho-do-
equilibrio_2024-11-04.
16
observa-se que a dinâmica demográfica do País, caracterizada pelo processo
de rápido envelhecimento populacional, tende a exercer pressões crescentes
sobre as despesas previdenciárias e sobre o gasto público com saúde.
Adicionalmente, os desafios concernentes às mudanças climáticas demandam
investimentos públicos vultosos, não apenas em um futuro distante, mas desde
já, dada a criticidade da situação ambiental contemporânea. Esse conjunto de
fatores corrobora o diagnóstico pela necessidade de aprofundamento do
processo de revisão estrutural do gasto público, em benefício do equilíbrio
intertemporal das contas públicas e do desenvolvimento sustentável do País.
17
APÊNDICE 1 - ECONOMIAS POTENCIAIS DO PACOTE BRASIL MAIS FORTE
Sob a ressalva de que não se pretende, aqui, examinar
exaustivamente o pacote fiscal denominado Brasil Mais Forte
17
, o presente
Apêndice tão somente discrimina, de forma sumária, as economias potenciais
(associadas ao referido pacote) que foram consideradas nas projeções da
Conof apresentadas neste estudo.
Em seu conjunto, mencionado pacote envolveu cinco
proposições legislativas: uma PEC, um projeto de lei complementar, dois
projetos de lei ordinária e uma medida provisória. Por tratar-se de tema já
amplamente conhecido, debatido e noticiado, dispensa-se a apresentação
pormenorizada de cada uma dessas medidas. Para o que interessa a este
estudo, resume-se adiante, na Tabela 1, quais dessas medidas foram
consideradas pela Conof, até então, em suas projeções.
Tabela 1 - Medidas do Pacote Brasil Mais Forte consideradas pela Conof
Fontes: Ministério da Fazenda (Pacote Brasil Mais Forte) e Conof. Elaborado pelos autores.
Foram consideradas pela Conof, em síntese, todas as medidas
lastreadas em legislação já aprovada e que, ao mesmo tempo, alteram
parâmetros objetivos capazes de viabilizar projeções desacompanhadas de
graus muito elevados de incerteza. Tal foi o caso, a título exemplificativo, das
17
Apresentado sob o título completo de “Brasil Mais Forte: Governo Eficiente. País Justo”. Disponível em:
https://www.gov.br/fazenda/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/medidas-de-fortalecimento-da-
regra-fiscal/arquivos/pacote-fiscal-2013-metodologia-e-parametros-de-calculo_v2.pdf.
18
medidas que alteraram a dinâmica de crescimento do salário mínimo até 2030
(art. 4º da Lei nº 15.077/2024) e prorrogaram
18
a DRU até 2032 (art. 2º da EC
nº 135/2024).
Em sentido contrário, por conservadorismo, não foram
incorporadas medidas dependentes de ganhos de eficiência, ainda que
impulsionadas por comandos normativos. Amoldam-se a esse entendimento,
por ilustração, as revisões cadastrais de programas sociais mediante aplicação
de critérios mais rígidos ou uso de tecnologias mais avançadas (a exemplo da
biometria), conforme previsto no Capítulo I da Lei nº 15.077/2015. Não se
afasta, por certo, a possibilidade de que tais medidas - salutares - possam vir a
propiciar ganhos fiscais futuros. Apenas não se depositam expectativas, por
cautela, de que tais economias venham a se concretizar prontamente com
razoável grau de certeza. São fatores que merecem ser monitorados e
eventualmente reconsiderados em projeções futuras.
Há também, de forma mais singular, a situação específica da
economia associada a emendas, que simplesmente não se sustentou pela
estrutura lógica a ela subjacente. Trata-se, no entender desta Conof, de mero
remanejamento entre despesas primárias discricionárias, sem impacto fiscal
líquido.
Críticas pontuais à parte, merece ser reconhecido o fato de
que, no globo, o pacote fiscal Brasil Mais Forte é acertado em sua direção, na
medida em que contribui concretamente para conter, ainda que modestamente,
o ritmo de crescimento da despesa pública nos anos futuros. A ressalva maior,
porém, fica por conta do reduzido impacto fiscal do pacote e de sua
composição pouco estruturante.
Uma evidência desse último aspecto foi o tratamento conferido
pelo pacote Brasil Mais Forte à problemática da vinculação do gasto público ao
comportamento da arrecadação, que, ao lado da indexação de despesas ao
salário mínimo, representa um dos maiores entraves ao equilíbrio das contas
públicas no País. Quanto a esse quesito, observa-se que o citado pacote foi de
fato excessivamente tímido, visto que propôs, apenas, uma “micro
18
Com a inclusão de receitas patrimoniais no conjunto das receitas desvinculadas.
19
desvinculação” restrita do FCDF
19
, ao final não aprovada. A título de
comparação, a chamada “PEC Alternativa”, abordada nas considerações finais
deste estudo, propõe uma ampla desvinculação, aplicável não apenas ao
FCDF, como também aos pisos da saúde e da educação (incluindo
complementação da União ao Fundeb) e às emendas ao orçamento.
19
O Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF) tem suas dotações anuais vinculadas ao crescimento
da Receita Corrente Líquida (RCL).
20
APÊNDICE 2 - GESTÃO DE INTERSEÇÕES DISCRICIONÁRIAS
Retome-se, por fim, a questão relativa à gestão de
sobreposições de regras de alocação de recursos discricionários, abordada na
seção 3 deste estudo.
Trata-se de refinamento relevante, visto que aproxima as
estimativas apresentadas neste estudo da realidade prática que caracteriza a
atual gestão orçamentária federal.
O que ocorre, de fato, é que as deduções constantes dos itens
4 (Reserva para emendas impositivas), 5 (Aportes para Pisos da Saúde e
Educação) e 7 (Piso de Investimento) da Tabela 2 apresentada na seção 3 não
são cumulativas, pois há interseções possíveis entre elas.
Assinale-se, nesse sentido, que a própria Constituição Federal,
em seu art. 166, §§ 9º e 10, define que metade do valor destinado às emendas
individuais deve ser alocado em ações e serviços públicos de saúde e que
esse montante será computado para fins de cumprimento do piso da saúde.
Em adição, a lei de diretrizes orçamentárias de cada exercício ainda pode
prever que emendas de bancada exerçam função semelhante, tal como
definido no art. 13, § 6º, do PLDO
20
2025 e da própria lei aprovada. Esse efeito
conjunto permitiu que R$ 19,5 bilhões
21
(metade do valor total das reservas
para emendas impositivas) fossem classificados com “Identificador de Uso” 6
22
(IU 6), ou seja, como despesas discricionárias destinadas ao atendimento do
piso da saúde. Tal efeito, vale o registro, restringe-se ao piso da saúde, não se
aplicando ao piso da educação.
Outra interseção possível, relativa a emendas, aplica-se ao
cumprimento do piso de investimentos
23
(de 0,6% do PIB), que correspondeu a
R$ 74,3 bilhões no PLOA 2025. As reservas para emendas no PLOA 2025
20
Como a LDO 2025 ainda não havia sido aprovada quando do encaminhamento do PLOA 2025 ao
Congresso Nacional, o PLDO 2025 foi o paradigma a ser considerado pelo PLOA.
21
Sendo R$ 12,4 bilhões relativos a emendas individuais e R$ 7,1 bilhões a de bancadas.
22
Nos termos do art. 7º, § 10, inciso VII, IU 6 diz respeito a recursos para identificação das despesas que
podem ser consideradas para a aplicação mínima em ações e serviços públicos de saúde (ASPS), de acordo
com o disposto na LC nº 141/2012.
23
Também inclui parte das inversões financeiras (GND 5), nos termos do art. 10, § 1º, inciso II, da LC nº
200/2023.
21
alocaram R$ 4,5 bilhões
24
no “Grupo de Natureza de Despesa” 4
25
(GND 4) e,
com esse montante, contribuíram para o cumprimento do referido piso.
Também ajudaram no cumprimento do piso de investimentos
os montantes discricionários alocados em ações e serviços públicos de saúde
(ASPS) e manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE), considerados na
apuração dos pisos da saúde (IU 6) e da educação (IU 8), respectivamente. No
PLOA 2025, as programações com IU 6 contiveram R$ 10,5 bilhões em GND 4
e as com IU 8 R$ 7,1 bilhões nesse mesmo grupo de despesas.
Em vista da minudência e da complexidade operacional da
matéria em foco, a Figura 1 a seguir oferta uma representação gráfica que
sintetiza as interseções explicadas nos parágrafos anteriores.
Figura 1 - Sobreposições de regras discricionárias no PLOA 2025
* Dos quais R$ 4,5 bi estão computados no piso de investimento, além do montante destinado à Saúde
24
Sendo R$ 2,8 bilhões de emendas individuais e R$ 1,6 bilhão de emendas de bancadas.
25
O GND 4 corresponde a investimentos.
22
APÊNDICE 3 - PARÂMETROS
Parâmetros 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034
PIB nominal (R$ bilhões) 12.743,5 13.645,3 14.548,5 15.494,8 16.502,7 17.576,1 18.719,4 19.937,0 21.233,8 22.615,0
IPCA jul-jun (% a.a.) 4,9% 3,9% 3,5% 3,4% 3,4% 3,4% 3,4% 3,4% 3,4% 3,4%
Receita Corrente Líquida (RCL) (R$ bilhões) 1.551,1 1.654,7 1.764,7 1.878,7 2.001,3 2.130,6 2.270,1 2.415,0 2.573,0 2.739,7
Receita Líquida de Impostos (RLI) (R$ bilhões) 669,8 717,2 764,7 814,5 867,4 923,9 984,0 1.048,0 1.116,1 1.188,7
Limite de Despesa Primária - var. real (% a.a.) 2,50% 2,50% 2,50% 2,31% 2,03% 1,45% 2,03% 2,03% 2,00% 2,00%
